Breve perspectiva crítica sobre el Gobierno Abierto y el Open Data

Por Alejandro Prince (UBA / UTN) y Lucas Jolías (UNQ / UADE)

Las ciberculturas y sus apóstoles aportan cada tanto tiempo y de forma incremental, nuevos conceptos o memes, es decir, unidades teóricas de información cultural transmisibles entre individuos, mentes o generaciones. Algunos de estos conceptos son vacíos, otros son comerciales, varios son sólo nuevos nombres de viejas ideas, pero todos de alguna manera connotan los cambios o tendencias de lo que en forma general podemos denominar la Sociedad del Conocimiento, o del impacto transformador de las TIC en la política, la economía, los medios, los negocios y otros ámbitos.

Alejandro Prince, Director en PrincePolls y presidente de Prince, Cooke y Asoc.

Algunos de estos conceptos mueren a poco de nacer, otros cobran fuerza y vida propia (como la "web 2.0"), suman fans o detractores, y hasta se institucionalizan. De estos, y entre los más recientes y vigorosos, está el concepto de Gobierno Abierto (open government u o-gov en su apócope). Sin embargo, el impacto del Gobierno Abierto como tema de estudio está más relacionado con los ámbitos políticos, periodísticos o de consultoría, que con la investigación académica. La repercusión del término todavía no ha producido un debate teórico acerca de su significado, su alcance, ni de sus posibilidades de aplicación concreta, especialmente en América Latina. Es más un estado de ánimo o un ideal a seguir, que un concepto que nos ayude a pensar la política en la sociedad actual.

A pesar de ello, no debemos desechar una idea que se sustenta en conceptos tan conocidos y analizados como la democracia, el republicanismo y la representación política. Tener una perspectiva crítica sobre el tema no significa rechazarlo, sino buscar una nueva óptica de análisis que permita visualizar su complejidad.

Para comenzar a reflexionar sobre las implicancias del open government, debemos tener en cuenta que su nacimiento se relaciona con la aparición de las nuevas tecnologías y los medios digitales, principalmente en lo que respecta al impacto sobre las actividades de gobierno. El Gobierno Abierto es el resultado, o la superación, de las discusiones llevadas a cabo desde mediados de la década del noventa sobre la aplicación de TIC en el Estado, bajo el nombre de Gobierno Electrónico. Éste último propone la reingeniería de procesos administrativos, modernizando las estructuras estatales mediante la aplicación de TIC, brindando nuevos y mejores servicios ciudadanos y adoptando crecientes niveles de eficiencia de las burocracias públicas. Años más tarde, la simple transformación y adaptación de procesos gubernamentales adoptó características valorativas: ya no se pretende la mejora de los servicios de gobierno mediante las nuevas tecnologías, sino que además se debe transformar las bases culturales y valorativas del ejercicio democrático, lo que nos lleva al concepto de Gobierno Abierto.

Las TIC devienen así en un instrumento para la búsqueda de un gobierno participativo, transparente y colaborativo. Casi es un razonamiento por analogía: si internet y las redes están permitiendo nuevos modelos de negocio sustentados en la colaboración, el crowdsourcing, y la apertura de información para la generación compartida de valor, es lógico pensar que tarde o temprano estas modalidades ingresen e impacten de modo similar en gobiernos y administraciones públicas.

Sin embargo, este razonamiento puede resultar engañoso, ya que está sustentado en una visión tecno-centrista, tomando a la tecnología como variable independiente. Así cómo durante la década del 60 las Teorías del Desarrollo interpretaban que a mayor desarrollo económico mayores niveles de democratización, en la actualidad se supone que a mayor adopción de tecnologías, mejores niveles de calidad democrática o de Gobierno Abierto. Para no caer en los mismos errores que las teorías del siglo pasado, el desafío está en pensar a la tecnología como variable dependiente; más que analizar cómo Internet transforma a la política, lo que se deberá examinar es todo lo contrario: cómo la política transforma y adecúa a sus necesidades a las TIC. Tomar esta posición nos permitirá escapar a una visión determinística de las nuevas tecnologías e Internet, al borde de un pensamiento mágico premoderno.

Tomar la relación entre tecnología y política como una causalidad compleja, no lineal, abre desde lo organizacional y lo político más preguntas que respuestas: ¿En qué medida es el Open Data un camino hacia y/o un componente del Open Government? ¿Es su base colaborativa la que junto a la transparencia y la participación la hace parte de la trinidad del Gobierno Abierto? ¿O es sólo una táctica microeconómica que favorece la tercerización del costo (del Estado hacia desarrolladores privados), para cumplir con el requisito de que la información pública sea efectivamente reutilizable y visualizable para el ciudadano común? Si la información “liberada” por los organismos o gobiernos es cuantitativamente y cualitativamente irrelevante a los fines de producir transparencia o participación, difícilmente podremos considerar al Open Data un camino cierto al Gobierno Abierto.

Pero, sin un adecuado marco normativo de acceso a la información y de un eficaz law enforcement e intercontrol ejercido tanto desde organismos intraestatales, como desde organismos de control y desde la sociedad civi, no parece que el “open data” pueda cumplir sus propias promesas de nacimiento. La lógica de la colaboración que se ha dado en algunos sectores del mercado (como el Software Libre, los Wiki, y otros) es sustancialmente distinta a los incentivos que existen en el Estado. Mientras que efectivamente los incentivos entre pares (peer to peer) florecen en el ámbito de los negocios, la lógica piramidal del Estado implica motivaciones descendentes de colaboración. En una etapa histórica en donde (todavía) conviven dos modelos distintos de interrelación entre personas, los incentivos estatales a la colaboración deben estar respaldados por mecanismos de enforcement.

A pesar de la abundancia de posts en blogs especializados, así como algunos papers y notas sobre estos temas, gran parte son sólo sobrevuelos y exploraciones sobre aspectos cuasi instrumentales de estos nuevos e imperativos memes. La gran pregunta tal vez sea si Open Data o el Open Government son sólo (o nada menos que) una consecuencia lógica de determinados niveles de institucionalidad y transparencia en los gobiernos, de una cultura de participación y control ciudadano, preexistentes a la nueva realidad del mundo interconectado. En otras palabras, si el Gobierno Abierto es producto (y en ciertos países) de altos niveles de calidad democrática- republicana, del imperio tácito de algunos principios liberales, o si, en cambio podría funcionar a la inversa, ser el causante, el detonante o al menos un facilitador. Si este es el caso, entonces debemos comenzar a pensar en innovaciones político-institucionales que no necesariamente tengan que ver con las tecnologías; ¿Podemos suponer que en democracias de baja calidad institucional, con grandes porciones de población con necesidades básicas insatisfechas, y con sociedades no muy abiertas ni colaborativas se puede producir un cambio a partir de la apertura de datos o del uso “inteligente” de las nuevas tecnologías? En todo caso, entre ambos extremos y entre sus más posibles grises intermedios, el dilema merece ser analizado. La pregunta… ha lugar!

Este razonamiento cobra vital importancia al analizar la situación de América Latina, en donde aún no se ha superado, salvo en algunos países, el “problema” de la brecha digital. Tampoco puede decirse que hayamos superado ni la mitad de las metas o alcances del anterior paradigma, el del Gobierno Electrónico. Y surge otra pregunta, si el Gobierno Electrónico es ya una idea superada, y en una especie de leap-frogging conceptual podemos pasar al Gobierno Abierto como meta, o si en cambio la minimización de la brecha digital y del uso eficiente de las TIC por parte de las Administraciones Públicas, es una etapa anterior imprescindible para poder ensoñarnos con el Gobierno Abierto. O si es posible avanzar en paralelo con la inclusión digital, y el gobierno electrónico y abierto. Analizar el tema con la política (o el gobierno) como variable independiente, nos permitirá diferenciar entre aquellas “verdaderas” y/o eficaces políticas de O-gov de aquellas que sólo sean fachadas inconducentes.

Los primeros pasos serios hacia el Gobierno Abierto no se darán hasta que la clase política lo vea como una necesidad para mejorar la calidad y legitimidad de sus gobiernos, de su ejercicio, y para ello es preciso (entre otros factores) que desde la investigación y la academia, se demuestre que participación ciudadana, transparencia y gobernabilidad no son conceptos contradictorios. Si no cambia la noción elitista de que las políticas públicas son exclusivamente una cuestión de los administradores gubernamentales, y que la participación ciudadana es más un impedimento que un facilitador, el Gobierno Abierto será una astuta estrategia de comunicación para parecer “abiertos, innovadores y participativos”. Nuevos mecanismos de formulación e implementación de políticas públicas, con la participación de la ciudadanía en la resolución de sus problemas cotidianos implican un cambio cultural de la clase política a mediano-largo plazo.

Por todo ello es que el Gobierno Abierto no sólo debe apuntar a reformar la institución de gobierno en sí, sino que también implica modificaciones en el régimen, es decir, en las reglas y normas de cómo se accede y ejerce el poder político de una sociedad. “Abrir el Gobierno” puede llevarnos respaldar una connotación descendente en la implementación de las políticas públicas, algo así como que el gobierno abre sus puertas a la ciudadanía del mismo modo en que se abren las puertas de una casa a los “visitantes”. No sólo debemos sostener un Gobierno Abierto, sino que también debemos pensar en un “régimen abierto”, en donde el ciudadano pueda participar en los asuntos públicos sin la exclusiva intermediación de instituciones formales. Pretender un gobierno más abierto en su accionar, implica una transformación de las reglas sobre quién y cómo forma parte del proceso decisorio. Sin producirse cambios en las reglas de régimen, difícilmente se alcanzará el ideal del Open Government.

No hay dudas que las nuevas tecnologías permiten potencialmente una nueva interrelación entre ciudadanos y gobierno, pero pasar de un estado potencial a uno real no dependerá de cuestiones tecnológicas, de allí la importancia de pensar el tema desde “lo político”. Gobierno Abierto no es la suma de aplicaciones tecnológicas, sino la suma de políticas que tiendan a integrar al ciudadano a las actividades del gobierno. Diagramar políticas de participación o colaboración por fuera de lo tecnológico, para luego pensar en cómo utilizamos las TIC para mejorar esas acciones, puede ser un buen ejercicio. Por ejemplo, mecanismos como el Presupuesto Participativo (en donde claramente intervienen la colaboración, la participación y la transparencia) pueden tener un gran impacto y, sin embargo, pareciera ser que no se encuentra dentro del núcleo duro del debate sobre el Gobierno Abierto.

Son dos cosas muy distintas pensar al Gobierno Abierto como un ideal político-democrático, que como un concepto que nos ayude a pensar la relación entre tecnología y política. Como ideal político, puede servir de faro que guíe el accionar de los gobiernos, pero como concepto analítico debemos exigir una mayor claridad en cuanto a su connotación y denotación. Al fin de cuentas, existe una relación dialéctica entre la teoría y la praxis.

En todo caso, las promesas del Gobierno Abierto parecen ser demasiado valiosas para la legitimación y eficacia de nuestras democracias y gobiernos como para no detenernos a reflexionar. Las dudas hilvanadas en esta breve paper pretenden ser sólo eso, una defensa crítica de estos nuevos conceptos.