Cuando las políticas públicas dan resultado

Es interesante analizar las razones que hace que algunas políticas públicas den resultado. En este caso las aplicables a la Industria del Software

La columna a continuación está basada en un trabajo que presenté ante economistas de AEDA (*) en su reciente Congreso Anual, y que me pareció interesante para compartirlo con ustedes y propiciar el debate, que como saben siempre es bien recibido por el autor.

 

 

En los últimos años una creciente y sustentable industria del software y los servicios informáticos, se ha consolidado en Argentina. De los pocos mas de 15.000 profesionales y técnicos que esta industria empleaba hacia fines de los 90’s, hoy supera holgadamente las 70.000 personas ocupadas, con una fuerte tendencia a mantener este crecimiento. Esto hace que haya una fuerte demanda de nuevos trabajadores del conocimiento, que difícilmente las universidades y centros educativos, están en condiciones de cubrir. Las exportaciones superan los 700.000.000u$s, cuando no eran significativas a inicios del siglo. Y no parecen afectadas por las variables macroeconómicas, dado que se ha consolidado un modelo exportador muy innovador denominado “ValueShore©”.

Esto ha generado un cambio en la balanza sectorial, con un flujo positivo de fondos desde el exterior, convirtiéndolo en altamente superavitario.

¿Cómo se llegó a la transformación de esta industria, poco mas que embrionaria una década atrás, convirtiéndola en una de las oportunidades para nuestro país?.

Es interesante desarrollar la respuesta a esta pregunta, porque es posible encontrar durante su análisis, patrones de conducta que seguramente pueden ser aplicados a otros aspectos de la microeconomía y del desarrollo sectorial/regional. Porque no se trata solo de analizar los resultados y desafíos que ofrece esta industria, sino estudiar como políticas públicas y semipúblicas pueden tener efectos altamente beneficiosos para la actividad económica.

Durante muchos años, Argentina no desarrolló políticas activas que permitieran impulsar sectores específicos o actividades de manera de llevarlas hacia un estado que las convierta en competitivas globalmente, y por ende representen oportunidades concretas para el desarrollo del país. Malas experiencias, políticas equivocadas y sectores escogidos que no estaban con el nivel de madurez requerido deben ser seguramente las causales de esto.

Sin embargo en la industria del software ocurrió un fenómeno que se tradujo en resultados muy concretos, que pueden medirse y por lo tanto sirven para elaborar algunas conclusiones pensando en cómo impactan estas acciones.

En efecto, podemos ver en el gráfico nro. 1, que además de la generación de nuevos empleos, creció la facturación del conjunto de la actividad. En el período que va entre el 2003 y el 2010 se incrementó mas de tres veces, lo cual originó de manera acumulada casi 8.500 millones de dólares de nuevos ingresos (tanto por vía de exportaciones, sustitución de importaciones o crecimiento neto). Solo durante el 2010, el sector aportó poco mas de 2.200 millones de dólares por encima de que los que generaba siete años atrás. 570 de ellos provenientes de exportaciones. 

 

Pero profundicemos el análisis de estas cifras.

En ningún año del período considerado, el sector dejó de crecer, a tasas que superan holgadamente a las del resto de la economía, y aún en años recesivos a nivel global, como el 2008/2009, todos los indicadores mantuvieron su tendencia. Este incremento habría traído al fisco Argentino, no menos 2.500 millones de dólares de nuevos ingresos, de manera directa o indirecta.

Pero veamos un poco por el lado de las exportaciones, o mejor dicho aún, los servicios prestados al exterior por personas viviendo (y trabajando) dentro de nuestro país (la puntualización obedece a que la mayor parte de las mismas corresponden a servicios, los cuales son mas difíciles de identificar por aduana y necesitan de otros elementos que permitan determinar su cuantía). La misma figura 1 muestra la evolución desde el 2003 a la fecha. Si tomamos la serie desde el inicio del siglo, podríamos ver que crecieron de poco menos de 60 millones de dólares a los 750 actuales. Diez veces mas.

Pero para analizarlas objetivamente podemos usar otras maneras de medir el comportamiento de las exportaciones. Por un lado el hecho que el 80% de los costos de estas exportaciones corresponden a gastos salariales o relacionados, con los cual no podrían no ingresarse las divisas, dado que no habría como abonar los salarios que las producen. Por otro lado, podemos usar los datos del flujo de fondos provistos por el Banco Central en los rubros relacionados (ver cuadro). De allí podemos ver que el crecimiento de las exportaciones no solo ha producido empleos, sino que generó un saldo positivo de balanza de pagos, que supera en muchos períodos a los que generan otros sectores dinámicos de la economía, como ser el turismo.

 

Ahora entremos a analizar las causas de este fenómeno y la incidencia de las políticas públicas en el mismo.

A mi entender son cuatro las causas que concurrentemente permitieron que este fenómeno ocurra:

• El fin de un modelo de país privatizador y su consecuente recesión
• La identificación de los empresarios (y otros actores) como miembros de sector y en consecuencia un trabajo sostenido para el crecimiento colectivo
• Un estado que se involucró generando políticas activas que permitió su despegue
• Una toma de conciencia generalizada en la necesidad de políticas de estado en la materia.

Veamos una por una estas causas.

Durante la década de los 90s, el proceso privatizador generó una gran demanda a todo el sector informático, dado que las empresas desprendidas del estado, requirieron de nuevos sistemas y servicios para su funcionamiento. Recordemos que muchas de estas empresas venían de una baja calidad en el procesamiento de la información lo cual exigió, por los marcos regulatorios y necesidades de los usuarios de los servicios, desarrollar o adquirir aplicaciones que le permitieran una administración moderna. Además algunas de ellas se dividieron en muchas partes, lo cual generó cientos de empresas grandes o pequeñas, todas ellas requiriendo nuevas soluciones informáticas.

Esto motorizó una parte del desarrollo local, que estaba reducido a las necesidades de un mercado domestico de mediano porte. Para las empresas proveedoras Argentinas que estaban en condiciones de brindar estas soluciones, esto les significó una oportunidad, pero a su vez un enorme desafío, porque las empresas privatizadas, especialmente aquellas que habían sido adquiridas por capitales extranjeros, requerían soluciones world class (de clase mundial), dotadas de los últimos avances en tecnología. Lo cual, claro está, no siempre era posible alcanzar para compañías locales. Tambien, hacia fines del período, se produjo el tema del Y2K, que obligó a modernizar los sistemas existentes para hacerlos compatibles con el cambio del milenio.

Esto produjo dos consecuencias, una negativa y la otra positiva.

Por el lado negativo se incrementó grandemente las importaciones de productos y de servicios desde países centrales, con un agravante que fue generar una demanda de personas aptas para implementar sistemas, pero no para producirlos. Pero por el lado positivo, obligó a la reconversión de nuestra industria para hacerla competitiva globalmente (como forma de no perder estos mercados).

Al fin de la década, la recesión que conocemos y la caída del modelo económico llevado por aquel entonces, se produjo coincidentemente al momento en que las empresas locales que habían hecho el esfuerzo de reconversión. Por lo tanto tenían productos y servicios competitivos de alcance global pero con un mercado local deprimido, y eso las predispuso para buscar mercados en el exterior que suplieran la caída de la demanda. Al fin, ya estaban preparadas para esa competencia global.

 

La segunda causa del desarrollo sectorial, es el relacionado con la identificación del sector, y su consolidación como industria. No hay bibliografía que hable de la “Industria del Software” previa al año 2003. De hecho la cámara que hoy las agrupa -CESSI (Cámara de empresas de Software y Servicios Informáticos)-, había cambiado por aquel entonces su denominación,  por la mas genérica de Cámara de Empresas de Tecnología de la Información, tratando de sumar otro tipo de actividades.

La toma de conciencia de la necesidad de salir a buscar mercados, y de generar oportunidades, junto con experiencias realizadas con inversiones en el área de internet donde Argentina había tenido mucho éxito (previa al estallido de la burbuja financiera) fue sin duda lo que motivo que muchos empresarios vieran que era necesario agruparse, trabajar en conjunto, buscar sinergias y establecer planes y metas sectoriales.

A mediados del año 2001, la CESSI presentó el primer plan de exportaciones, una manera primaria de, por aquel entonces, tratar de ganar mercados. Y se presentó pocos mese después, uno de los primeros documentos delineando un plan sectorial integral, que se llamó “Crecer con IT”.

La crisis de finales del 2001, consolidó este trabajo en conjunto y empresas que eran competidoras acérrimas en mercados domésticos, pasaron a sentarse en una sola mesa para trabajar en planes de conjunto. Alguno de ellos, forjaron la base de muchas de las acciones posteriores.

En el año 2003 el sector se auto reconoció como “Industria del Software”, agrupando en esta denominación a todas aquellas empresas que desarrollaban, comercializaban o implementaban soluciones de software, además de las que ofrecían servicios informáticos relacionados. Se empezó  a entender este sector como SSI o Industria del Software de manera genérica.

Esta toma de conciencia, quedó definitivamente sellada cuando a fines del año 2003 el Senado de la Nación sancionó la ley 24.856 declarando al Software como actividad industrial. Y si bien la ley no avanzaba sobre otros aspectos que no sean meramente declarativos, el sector había adquirido nombre propio.

Este convencimiento en las bondades del trabajo colectivo, fue de la mano de un crecimiento de la cámara del sector (CESSI triplicó sus miembros de en solo cuatro años), y la consolidación o creación de entidades regionales e intermedias asociadas entre sí en un consejo federal (CFESSI).  Pocos son los casos de un trabajo colectivo tan fructífero. Seguramente habría que buscar antecedentes en los grupos CREA de este tipo de sinergia empresarial.

 

La tercera causa, sin dudas decisiva, fue la involucración del estado en el apoyo del sector. Y de una manera orgánica y ejecutiva.  Administraciones anteriores habían lanzado iniciativas sectoriales que nunca llegaron a plasmarse en hechos concretos, mas allá de meros anuncios. La administración del Dr. Kirchner convocó a todos los actores reconocibles en este segmento a un gran debate, bajo el amparo de los Foros de competitividad, que impulsó el Dr. Lavagna desde la secretaría de industria. Este foro caótico por momentos pero muy activo, tomó buena parte de los anunciados del plan anteriormente mencionado, y definió otros aspectos no contemplados, y elaboró un plan estratégico 2004-2014 que quedó plasmado en lo que se llamó “Libro Azul y Blanco de la industria SSI”.

Este plan contuvo acciones muy concretas que se impuso el propio gobierno nacional, con metas muy concretas, en lo que se denominó “Plan de acción 2004-2007”. Muchas de las acciones pasaban por temas que necesariamente tenían que contar con la aprobación parlamentaria y apoyo presupuestario. Al fin del 2007 el 80% de estas acciones habían tenido ejecución o un avance considerable, lo que muestra lo ejecutivas que finalmente fueron algunas áreas del gobierno y del acompañamiento del sector empresario y académico en consecuencia.

Una de la medidas principales fue el la impulso a un proyecto de ley que promoviera al sector, y que felizmente tuvo sanción el 18 de Agosto del año 2004. La que pasó a ser conocida como “la ley de promoción de la Industria del software”, fue votada casi por unanimidad en el senado y que fue una de las primeras expresiones de políticas activas concretas en muchos años.

La ley, rápidamente fue implementada y a inicios del años 2005 ya tenía las primeras empresas presentadas para obtener los beneficios a los que hacia lugar. Esta ley muy recientemente ha sido modificada, ampliando en algunos aspectos su alcance, dado los resultados que la anterior produjo.

Es importante hacer un momento para analizar esta ley, y comprender como es posible hacer marcos promocionales que realmente generen el resultado esperado.

La ley impuso una serie de condiciones para que las empresas puedan acogerse (que no sea para autodesarrollo, que la actividad principal sea la producción de software, que se exporte, que se haga investigación y desarrollo o se obtenga una norma de aseguramiento de la calidad). Estos condicionamientos, lejos de ser un factor que trabe el ingreso, impidió que

 entren aquellas que claramente no debían ser promovidas (empresas cuyas actividades principales no estaban destinadas a la producción SSI, o grandes grupos económicos diversificados), y por el contrario permitió que sean promovidas aquellas que mas chances tenían en un mercado global.

Estudios posteriores demostraron que aquellas empresas promovidas, fueron las que mas crecieron, las que se consolidaron y mas sinergia empresarial lograron con el transcurso de los años. Un claro ejemplo del avance sectorial que generó esta ley fue la imponer la obligatoriedad de obtener un certificado en calidad internacional, a partir del tercer año de vigencia. Esto impulsó al sector a subir colectivamente un escalón en el nivel de calidad y mostrar a Argentina como un proveedor con un mayor valor agregado.

La ley de software básicamente basó sus incentivos en la reducción de las cargas patronales y en el impuesto a las ganancias. Esto motivó el empleo, porque para obtener el beneficio las empresas tenían que tener mas personal y en condiciones de total legalidad. A mayor empleo mayor beneficio, y esto fue finalmente lo que ocurrió. Y el beneficio adicional del impuesto a las ganancia obró adicionalmente como un elemento motivante para las nacionales, y un freno a las internacionales,  dado que estas últimas consolidan sus balances mundialmente lo cual torna mas relativo el impacto de este impuesto.

La ley instituyó además la creación del Fonsoft,  un fondo fiduciario para otorgar préstamos y ANRs para fomentar la investigación y el desarrollo en las empresas nacionales principalmente y generar nuevos emprendedores.

 Pero la sanción de esta ley y la aprobación del plan estratégico, trajo aparejado algunos resultados no necesariamente buscados. Por ejemplo, puso a nuestro país en la agenda de muchos grupos internacionales que comenzaron a ver que había chances de radicarse en nuestro país con centros productivos, dado que había recursos humanos calificados y un marco legal de promoción por parte del estado. Todo esto bajo el influjo también de una significativa escases de talentos a nivel mundial, lo que motivó un desarrollo de algunos países como proveedores de servicios y centros del tipo outsourcing. Entre ellos Argentina.

Con anterioridad a la sanción de la ley, habían muy pocas experiencias en nuestro país de centros de desarrollo para el mundo por parte de empresas multinacionales. En pocos años cambió radicalmente la situación y casi no hubo empresa internacional que no hiciese algún tipo de radicación productiva o haya hecho un serio análisis como para hacerlo. Un importante diario de negocios publicaba la nota adjunta, a inicios del 2007.

Un hecho curioso pero relevante, es que casi ninguna de esas radicaciones de empresas internacionales recibieron beneficios de la ley mencionada, pero si fueron atraídas por la difusión de la misma y el plan estratégico 2004-2014.

A mediados del 2009 ya se habían contabilizado no menos de 2.000 millones de pesos en inversiones productivas para el desarrollo de software en Argentina.

En consonancia con el plan mencionado, muchas áreas del gobierno comenzaron a trabajar en acciones específicas. En este sentido se desarrollaron acciones concretas (entre otras) en la Cancillería para la promoción de exportaciones, en Educación promoviendo  planes de tecnicaturas y campañas de inducción al estudio de TI, en Ciencia y Tecnología liberando de planes de promoción para el desarrollo de I+D, y en Trabajo con la realización de amplios planes de capacitación en todo el país para jóvenes desocupados o semiocupados en conocimientos necesarios en la industria, y que generó una oportunidad para decenas de miles de personas, hoy ocupadas.

Paralelamente las administraciones provinciales y comunales, establecieron diferentes mecanismos de incentivo a las empresas del sector.

Pero lo realmente interesante fue que todas estas acciones de una manera u otra siguieron en mayor o menor medida el hilo conductor de aquellos planes originalmente pensados y fueron acompañados por empresarios muy activos y agrupados sectorialmente.

 

Finalmente la cuarta causa, y como consecuencia de lo mencionado, fue la toma de conciencia por buena parte de la dirigencia política y económica, que para que estos resultados fuesen efectivos, tenían que generarse instrumentos que los conviertan en políticas de estado, trascendiendo la administración de turno. Esto fue y es clave para entender el proceso.

En este sentido, las mencionadas leyes, generaron otros instrumentos provinciales que acompañaron o ampliaron los alcances. Tambien ayudaron acciones tales como subir al rango ministerial a la Ciencia y la Tecnología,  generar un Instituto de Investigación y Desarrollo mixto privado-estatal (Fundación Sadosky) y a crear muchas dependencias y organizaciones, con continuidad asegurada, en la órbita de la administración central. Todas bajo la forma de políticas de estado.

En suma, al industria del software pasó a ser una política de estado y como tal permitió que el sector se consolide y haga planes concretos para los  próximos años.

El gráfico adjunto muestra los resultados pronosticados de crecimiento de este sector para el corriente año, tanto en empleo, facturación y exportaciones, todos con tasas que superan holgadamente el 15%. Esto demuestra que la industria sigue muy competitiva y que no se ve mayormente afectada por las alteraciones de la macroeconomía (al menos en sus aspectos estructurales)

 No es motivo de este trabajo el analizar en si mismo este sector, sino las consecuencias que generan políticas públicas y semipúblicas cuando son bien estructuradas o en un marco apropiado. Y tratar de sacar conclusiones que puedan servir para ser aplicadas en otros entornos o momentos de la economía.

 

Por lo que hemos explicado, el estado ha incursionado en promover un sector que por sus altos ingresos y calificación no solo constituye un reaseguro del crecimiento del resto de la economía, sino que por si solo permite generar divisas y crecimiento. Un empleado en este sector produce casi $190.000/año (un poco mas de 15.000 mensuales), muy por encima de la media del resto de la economía. El esfuerzo fiscal ha sido altamente recompensado dado que se genera con ingresos anuales al fisco varias veces superior al valor no percibido por la generación de impuestos. Y esto hace que se haya consolidado una industria competitiva en un segmento de punta,  que no solo se potencia a sí misma, sino al resto del conglomerado productivo que se nutre de estas tecnologías.

 

Pero para que estas acciones de políticas públicas den resultados, deben existir algunas condiciones que lo permitan.

 

• Que haya un sector competitivo o en condiciones de serlo, tanto para el mercado interno como el global.
• Que existan entidades sólidas que los agrupen e induzcan al trabajo colectivo y orientado al mediano y largo plazo.
• Que haya empresarios y dirigentes, con vocación de hacer grandes sus empresas y su sector, evitando caer en soluciones cortoplacistas.
• Que haya decisiones políticas que impliquen reales compromisos y ejecutividad en las acciones y no solo anuncios circunstanciales por lo general carentes de continuidad.
• Que estas decisiones políticas se plasmen leyes y acciones de mediano y largo plazo, que mantengan su continuidad en el tiempo y sean periódicamente revisados para su mejora.
• Que los planes y sus resultados sean difundidos junto con el crecimiento de la actividad, para ilustrar a la sociedad y hacerla participar de estos logros.

 

La industria del software lo logró al menos hasta ahora. De los actores mencionados será la responsabilidad que los resultados continúen en el tiempo. Todo indica que si.

Y los resultados en este sector, muestra que la implementación de instrumentos de fomento,  bien aplicados en sectores que están preparados para aprovecharlos, genera una relación ganadora para el conjunto de la sociedad.

 

 

(*) Asociación de economia para el desarrollo de Argentina

 

Publicado por Carlos Pallotti el Lunes 17 de Octubre de 2011
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